《俄乌冲突管控框架》报告内容要点摘编
[编者按] 2022年3月起，上海国际问题研究院专家作为中方代表，应邀参加了关于乌克兰危机风险管控的国际多边二轨项目，来自中、美、俄、英、法、乌等六国的智库专家围绕着如何推动乌克兰危机降温促谈等问题展开了深入的研讨。六国智库专家经过近一年的共同研究及十余次视频会议的交流讨论，形成了诸多共识，于2023年1月形成了题为《俄乌冲突管控框架》研究报告。报告目前仍在各国及相关国际组织内部小范围征求意见，希望能为国际社会共同努力降低俄乌冲突升级危险，并最终为促谈止战提供一份行动框架及可操作的路线图。经项目组同意，上研院在此将本报告观点择要刊出，但隐去各参加机构名称及专家姓名，供有关部门及国际问题研究者参考。
2022年2月爆发的俄乌冲突目前尚无明确的缓和迹象，各国政策制定者与研究者大多预计其将成为一场旷日持久的冲突。然而，无论冲突最终的结果如何，各方都承认这场冲突的最终解决需要以某种政治谈判及外交成果的方式来实现。目前军事冲突给俄乌双方及国际社会造成了巨大的人员、政治、社会、经济损失。同时，巨大的负面影响很可能会在适当时机提高各方对政治谈判的兴趣，各国决策者应为这种可能性提前做好准备，并通过对谈判框架等相关议题的讨论，为冲突降级和最终停火创造政治条件。
有鉴于此，由来自中国、法国、俄罗斯联邦、乌克兰、英国和美国的智库负责人及专家组成的国际多边研究团队经过充分协商研讨，在此提出了一个多层次谈判框架，并尝试为未来可能出现的政治进程提供路线图。
多层次谈判框架
研究团队认为，管控冲突烈度并推动建立俄乌冲突的政治机制，促进欧洲地区及全球的战略稳定是当前处理俄乌冲突问题时应秉持的基本目标。为实现这一目的，研究团队主张冲突相关各方应保持初步接触，可以通过二轨和一轨半对话渠道进行非官方多方会谈，也可由相关官员进行保密的幕后外交。在当前战略情势下，需围绕着以下三组相互关联的议题展开谈判：（1）俄乌冲突；（2）欧洲安全；（3）全球战略稳定。这是充分考虑到俄乌冲突的多维度特征，为克服不断升级的事态而做出的恰当选择。
具体而言，研究团队建议采取以下步骤推动谈判的展开：
1、建立国际联络小组，对谈判给予充分的支持
俄罗斯和乌克兰的接触和磋商应该得到包括美国和中国在内的6至8个国家组成的国际谈判联络小组（ICGN）的支持。国际谈判联络小组的中心目标是支持和协助各方达成协议，并监督执行谈判结果的落实。该小组的任务包括：
（1）帮助建立可行的谈判框架，并维持双方不间断的接触和对话；
（2）支持各方建立互信机制，并提出减少冲突升级的措施；
（3）对于协议制定和执行提供外部支持；
（4）协助俄乌双方采取有效措施，避免在矛盾集中领域或特定地缘范围内的冲突升级；
（5）保持国际社会对谈判的支持。
联络小组可以在联合国的协助下建立秘书处并定期举行会议，听取各方意见，与专业人士及非政府组织进行有效协商，也可根据需要成立议题工作组。国际谈判联络小组应对接触提供咨询和专业意见，因势利导和调动资源，促进协调，监督谈判进行和协议落实。
2、围绕欧洲安全问题建立基础广泛的多边谈判
应重启欧洲多边安全会谈，就支持俄乌谈判、促进欧洲长期安全与稳定的安排达成尽可能广泛的共识。该会谈的参与者应包括所有北约国家、欧洲所有非北约国家、欧安组织所有成员国，以及中国和印度等。联合国和欧安组织将共同推动这些会谈顺利召开。该谈判进程可考虑涉及北约的作用和未来，寻求建立新的和稳定的区域安全安排。具体而言，会谈主题应包括：
（1）支持俄罗斯与乌克兰之间达成停止敌对行动或停火的方式，以及可协商的冲突决议；
（2）就欧洲常规部队的数量、类型和驻扎地域进行商谈；
（3）建立有限军备区的可能性，以防止迅速大规模调动和部署部队；
（4）核查和监督的安排；
（5）有关军事沟通、透明度和建立互信的措施；
（6）包括制裁、重建和发展在内的经济和能源议题。
通过会谈建立的相关机制的职权范围应得到确认，会谈达成的协议或共识可作为联合国大会或安理会相应决议的基础，以启动新一轮欧洲安全架构议程。
3、恢复美俄战略稳定谈判，并由联合国安理会常任理事国积极支持，有效降低全球战略风险
针对核武器和其他战略关切，应采取双轨推进的方式加强协调。一方面，恢复美俄战略稳定谈判。鉴于核战争的破坏性后果，加强战略稳定的行动和防止不稳定的措施符合双方和国际社会的共同利益。该会谈需确保欧洲—大西洋地区战略和非战略核武器及其运载系统的广泛平衡，并就如何管理和减少使用核武器的危险和使用核武器的威胁达成相互谅解。会谈可以重新讨论各方最近讨论的一些议题，并考虑采取措施促进克制、透明度和可预测性，以及监督与核查的各种方案。
另一方面，安理会常任理事国应继续商讨《核不扩散条约》下的降低战略风险的议题，并与美俄战略稳定对话相互支持，并行推进。这些讨论将有助于确保全球层面的战略关切得到充分考虑和有效处理。两条轨道史上的战略会谈都将充分考虑数量上的军备控制措施，以及促进和平、安全和战略稳定的其他手段，包括建立互信、行为守则、沟通渠道和交换信息。会谈还应考虑在快速技术进步的背景下促进战略稳定和降低风险的方法，尤其是在人工智能、高超音速武器、空间军事化、网络和电子战以及自主武器系统方面，寻求新的军备控制方案。
冲突管控建议
研究团队深知，当前乌克兰问题在政治领域的复杂性以及战事的紧张程度远不足以支撑上述谈判框架的启动。为了创造新的接触与对话条件，各国决策者应首先寻求在短时期内管控冲突（升级）的各种方案。研究团队在此提出三个方面的建议。
1、管控与缓解冲突的各项措施
冲突各方应尽快探索旨在减轻战场冲突对人道主义、经济及环境等产生负面影响的各项措施。当前，应着力探索以下几项行动的可能性。
（1）人道对待囚犯与相互承诺限制军事行动的对象目标。双方均应明确承诺以人道主义方式对待战俘，且不把为平民提供基本服务的设施设定为军事攻击目标。可由双方都能接受的第三方（如联合国或国际红十字会）监督与核查遵守情况。
（2）继续安排人道主义目标的战场临时停火。在冲突的前7个月中，约有20次处于人道主义目的安排战场临时停火，马里乌波尔疏散平民是其中影响最大的一次。双方应继续做出努力，安排类似目标的的临时停火行动，且应确保类似协议不被用于谋取军事利益。
（3）在核电站特定敏感区域建立非军事区。在核电站附近的军事行动风险极大，可能会给整个欧洲带来灾难性后果。目前乌克兰还有三座正在运行的核电站，各方可以商定在这些设施周围设立军事禁区，禁止任何军事活动，并授权联合国或欧安组织监督此类措施，确保双方军事部队和生活在其控制地区的平民的安全。
（4）在经济领域提出建设性新举措。各方可以互相商定在军事冲突中，不采取摧毁或损害经济资产和基础设施或阻碍商业活动的行动，特别是在粮农产品外输方面可以有更加积极的举措。应该通过外交努力确保黑海粮食倡议的定期更新，并探讨是否可以扩大，并将其经验部分复制运用到陆地上。可以建立一个如同黑海粮食倡议的联合协调机制来管理和监督任何此类协议的执行。
2、预防冲突升级的各项措施
当前应采取措施预防冲突在各维度上的升级。既要注意防范冲突跨越既有的地理范围造成横向升级，又要防止战争强度或形式方面的纵向升级，同时还需警惕由于冲突的持续在政治领域的风险升级。这些都将降低接触和冲突管控的可能性。主要应对措施可以包括以下几点。
（1）重启美俄战略稳定谈判。美俄双方应考虑通过谈判建立一个新的军备控制框架，以取代、延长或扩大《削减战略武器条约》。双方至少应寻求就如何管控和减少使用核武器的风险以及使用核武器的威胁达成相互谅解。
（2）讨论降低风险的技术措施。美国和俄罗斯之间、北约和俄罗斯之间，以及欧安组织应该尽快考虑以下实际措施：确保军事和民用通信联系、渠道和联络结构的安全；定期、频繁地进行军事情报交流；事先通知某些行动、演习、操练和试验；交换观察员和核查制度；制定明确或具有默契的恰当军事行为协议；建立联合预防冲突和降低风险中心；以及加强单边行动检查和约束。
（3）加强外交互动。外交、国防、情报和安全官员之间的互动在降低冲突升级风险方面的作用不应被低估。官员或其他可信赖的对话者之间定期进行建设性互动，可在预防方面做出积极贡献。建设性的外交互动也有助于减少敌对的公开言论和宣传，这有助于为冲突管控措施甚至谈判营造有利的政治空间。。
通过充分沟通促进目标达成
上述建议措施都以减少冲突影响，降低冲突升级的可能性，创造更有利于政治谈判的条件为基本目标，符合联合国关于俄乌冲突的各项决议精神。在条件允许的情况下，冲突双方决策者应该探讨暂时或永久停止战场敌对行动的可能性。停火对于乌克兰危机的解决意义重大，它不仅可能减轻平民的痛苦，还可能为外交接触创造政治空间。外部大国，特别是那些可能对各方产生影响的大国（如美国和中国），应鼓励各方继续考虑这种可能性。
在这一框架下提出的所有倡议都取决于有关各方之间的有效沟通。沟通可以直接或间接，正式或非正式，官方的或非官方，公开或秘密。最重要的是，接触过程中各方应尝试建立信任、调动政治意愿，并且充分发挥冲突管控措施的作用。这种沟通也将为在适当条件出现时采取政治谈判的步骤奠定基础。沟通方式包括却不局限于以下几个方面：
（1）最高层的政治接触。包括欧盟、美国、中国、法国和印度等。
（2）幕后外交。让相互信任的个人参与秘密讨论。
（3）近距离会谈和协助谈判。包括土耳其和联合国等第三方的支持。
（4）主要国家和国际组织定期外交接触。
（5）新的多边倡议，例如谈判框架中提出的国际联络小组和欧洲安全会谈。
（6）一轨半和二轨会谈。
本报告中所提措施的优先次序和进程排序应基于对持续冲突的成本和风险、任何给定措施的可行性及其潜在影响进行严格评估。很多冲突管控建议，例如努力避免冲突重大升级，特别是避免冲突升级到使用核武器，并实现核电站周围地区的非军事化，是不言而喻的优先事项。相较而言，实现大规模停火，并启动三个层次的政治谈判则需要各方努力创造更有利的条件，并非在短时间内能够实现。
为实现管控冲突，推进接触的目标，各国应加强沟通互动，避免信息差或重复行动的出现。应尊重联合国在管控冲突方面做出的各项尝试，并支持以最终结束敌对行动为目标的政治努力。应加强相关研究避免误判，组建关注俄乌冲突且具有专业能力的团队，为政治进程提供必要的准备工作。为实现俄乌冲突的管控和政治解决目标，世界各国需要确保拥有足够的知识、毅力与创造力，当然更重要的在于共同的政治意愿。
总而言之，本报告所列管控冲突的各项措施并不足以结束战争，但这些措施能够尽量减少损失和民众痛苦，限制冲突更广泛的潜在破坏，并在可能的情况下为长期停止敌对行动奠定基础。因此，这些措施符合各方及其公民、所有受影响国家和更广泛世界的利益。这些问题是国际优先事项，需要各国最高层予以关注并采取行动。□□