会议综述 | “非洲债务形势与中国应对”国际研讨会
周玉渊，马瑜菡，吴长鹤
2022年7月14日，上海国际问题研究院举办“非洲债务形势与中国应对”国际视频研讨会。会议邀请到多位来自国际组织、企业、中外智库和高校的专家学者，聚焦两大议题进行深入研讨，一是评估非洲债务形势，二是探讨中国在非洲债务问题上的角色。本次研讨会旨在促进和加深中外学界和国际社会对非洲债务问题及中国角色的了解，为中国深化对非合作提供思路借鉴。同时呼吁各方协调合作，尤其是发达国家及其私人金融机构和国际多边金融机构，在为发展中国家提供资金支持、缓解债务负担方面采取更有力的行动，助力非洲及世界经济实现包容、可持续发展。上海国际问题研究院院长陈东晓研究员致开幕辞，西亚非洲研究中心周玉渊研究员和世界经济研究所叶玉副研究员主持会议。
陈东晓指出，虽然非洲经济总体上呈现出稳步复苏的迹象，但债务问题依然严峻，俄乌冲突、美元加息、粮食危机、能源价格上涨等一系列因素则进一步凸显了非洲国家债务问题的脆弱性。国际社会通过诸多倡议和举措向非洲国家提供了积极支持，然而，这些倡议和举措在实施中依然存在着问题，包括依然无法调动私人债权人参与债务处理，共同框架下的债务重组谈判进展缓慢，可持续的新融资流入减少等问题。如何增强债务应对和全球治理的有效性仍是重要努力方向。中国是非洲坚定的发展合作伙伴，中国是提供缓债额最多的国家，正在共同框架下开展与非洲国家的集体债务处置，中国承诺转借100亿美元的特别提款权给非洲国家，并通过扩大自非洲进口、加大对非投资、向非洲金融机构提供融资支持等方式支持非洲国家经济恢复和发展。中非双方以及国际社会应该密切合作，推动这些举措发挥最大的效果。
美国约翰霍普金斯大学中非研究倡议主任黛博拉•布罗蒂加姆教授分享了对非洲外债状况和中国参与对非债务问题处理的研究和思考。第一，2010-2019年间，中国对非贷款承诺发生了较大变化，相比于2016时的峰值，近年来中国对非贷款承诺出现了下降趋势。而且在政策性银行、开发性金融机构等传统融资主体之外，更多的中国商业银行和工程承包商也开始向非洲提供贷款，其中，国家国际发展合作署和进出口银行是双边官方债权人。这一变化意味着很难称之为“中国政府“对非贷款。一个代表性的例子是，在赞比亚就存在着多个中国债权人。第二，2010-2020年间，非洲国家公共债务负担有所上升，但从债务占经济总量的比重来看，远低于上个世纪90年代债务危机时的水平。在疫情暴发之前，中国承诺贷款占国民收入（GNI）20%以上的非洲国家有5个，15%以上的国家有11个。如果我们分析非洲低收入国家近年来的偿债负担，会发现非洲国家对（中国以外的）私人债权人包括债券持有人的偿债最高，对中国和多边金融机构的偿债比例比较接近。2022年，只有8个非洲国家的最大偿债对象是中国。第三，中国通过债务免除、缓债、债务重组等方式对非洲国家进行了实质性的债务救助。这一过程中，中国也形成了与巴黎俱乐部国家不一样的债务处理方式，比如，中国主要是采用双方谈判的方式，不要求IMF介入、没有施加巨额罚息、主要针对单笔贷款而非全盘债务、对于商业和两优贷款尽量通过延期而非“本金削减”的方式等等。需要指出的是，巴黎俱乐部用了几十年时间才将自己的债务救助方式从单纯的延期变更为大幅减免。各国债权人接受减债需要适应的时间，也需要慢慢建立内部协调的机制。第四，“缓债倡议”和共同框架的执行中遇到了一些挑战。在官方债权人界定、责任分担、透明和信息分享上，不同债权人之间存在明显的分歧。特别是在责任公平分担上，私人债权人的不参与极大限制了集体债务处置的效果。第五，为了更好地进行债务处理，建议中方债权人去除贷款合同中一些无法执行的“不能重组”条款，加强中国债权人在债务处理上的内部协调，通过延长还款期和宽限期以及利息减免等方式提供净现值“削减”，考虑灵活的还款安排，致力于国际债务治理新机制和框架的建设，而非俱乐部式的协调。。
M&G投资公司新兴市场基金经理葛瑞格雷·史密斯基于非洲国家的差异性分析了非洲的债务形势。在他看来，关注非洲债务问题应立足于非洲的可持续发展，尤其是对非可持续的投融资。相对于非洲的发展需求，外部包括中国的贷款还是太小了，不能因为债务问题关切而忽视了这一核心需求。非洲债务形势在不同类型国家表现存在着明显差异：非洲新兴市场国家如埃及、南非、摩洛哥等主要通过在国际金融市场借贷来促进国家发展，在这类国家中国贷款不多，而且主要集中于安哥拉。非洲前沿市场国家的融资来源相对多元，包括国际金融机构、私人债权人和中国等双边官方贷款。相比之下，低收入国家则仍主要依赖多边和双边援助，其无法进入国际金融市场，所以债务其实很少。受世界经济波动、疫情以及地缘冲突等因素的影响，非洲国家债务受到不同程度冲击。这需要我们对具体国家债务状况进行具体分析。国家债务管理和公共政策水平与国家债务问题有很大关系，特别是债务问题在一些国家被政治化了，一些政策调整如增加税收、缩减公共开支的做法在政治上都会引发风险。由于不能对债务进行很好的管理，不能更好地开源节流，吸进投融资，在债务增长的同时没有合理管控其他风险，就有可能引发债务危机的同时发生其他危机。因此，对很多非洲政府来说，提升政府的公共财政和债务管理能力至关重要。同时，从融资者的角度，不同的贷款方和投资方都是利益攸关方，因此应该加强协调，加强共有规则的制定和遵守，通过发布数据和信息分享，真正建立自己的话语权。
商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作研究所所长王泺研究员主要从“债转发展”的角度为中国应对非洲债务问题提供思路。她简要回顾了中国对非主权贷款的历史，指出中国对非贷款的初衷是为了弥补本国政府财政的不足，根本目的是通过新的融资方式来支持非洲国家应对庞大的基础设施建设和经济发展需求，支持中国企业加大对非洲的投入。当然，受世界经济、非洲发展等不同因素的影响，中国对非贷款的发展也面临着新的问题，包括中国贷款的透明度问题、非洲国家债务的增长等。对中国而言，如何管理增量贷款、处理存量贷款、平衡融资支持与债务应对的关系，成为比较紧要的课题。2018年以后，中国开始对新增主权贷款的管理做出进一步优化、规范和政策调整。其核心就是加强债务可持续性管理，提高中国投融资的质量和水平。然而，相对而言，目前更为重要的是对存量贷款的处理。在中非合作论坛框架下的债务免除、二十国集团“缓债倡议”及共同框架等方式之外，“债转发展”模式，即将债务处理与发展援助结合起来，可以作为未来中国处理对非债务的重要方式。这一模式有利于缓解债务国的债务压力并支持其债务可持续发展；对债权国而言，可以一定程度减轻金融机构的坏账率，增加了探讨新融资业务的空间，政府也可以在不新增财政收入的情况下扩大用于发展援助的可支配资源，实现多方共赢局面。当然，这一模式也面临未知挑战，中国与非洲国家都缺乏相关经验，还需要中非双方及不同部门积极协商协调，共同寻找适合特定案例的方式。
睿纳新国际咨询公司首席执行官芮婉洁女士（Hannah Ryder）从非洲发展需求的角度进行评论和阐述。第一，当前的首要任务是要继续坚持联合国可持续发展目标以及非洲2063议程。鉴于非洲国家面临的系统性发展挑战，非洲国家及国际社会需要从发展需求、贷款规模、债务问题、高质量发展、可持续融资等整体的视角进行思考和应对。第二，如何撬动和利用国际资源对非洲非常关键。中国通过援助、贷款、基础设施建设等对非洲提供了大量的支持，在促进非洲发展和基础设施改善上发挥了关键作用。中国通过缓债、减债、多边债务处理等方式在应对非洲债务问题上正发挥积极作用。然而，集体债务救助效果的发挥更依赖其他债权人尤其是私人债权人和多边债权人的参与。第三，贷款和债务透明度的标准并不统一，国家间应该加强交流与对话，保障信息分享。第四，债务可持续性根本上依赖可持续发展。债务能否变为正资产主要取决于债务能否被有效利用。特别是针对公共领域以及跨区域项目等的长期、高质量优惠贷款能够帮助非洲国家建立发展能力。同时，对债务问题的夸大、对债务指标的过度依赖以及对非洲国家严苛的财政纪律要求限制了非洲融资的空间，这种局面必须适时做出改变。最后，必须进一步推动多边机制改革，建设更有效的全球金融框架，加大同非洲国家的合作，推动联合国2030可持续发展目标的实现。
上海国际问题研究院西亚非洲研究中心周玉渊研究员从中非发展合作和债务处理经验的角度进行了评论和阐释。他认为，中国是非洲坚定的发展合作伙伴，是非洲最大的基础设施融资提供方，也是帮助非洲应对债务问题最大的贡献方，尤其向非洲国家转借100亿美元特别提款权的举措为他国做出表率。因此，无论是在向非洲提供发展融资还是债务处理上，中国都发挥了非常积极的作用。然而，债务救助并非解决债务问题的根本，基于债务危机的周期性，应认识到“债务救助往往意味着新的债务危机的开始”，因此，当前在对非洲国家提供紧急债务救助的同时必须充分考虑长期债务治理的重要性。在这一过程中，应该充分发挥贸易、投资、援助、新融资支持等综合性发展投入的作用，应该加强不同方案尤其是最佳实践上的经验分享。同时，中国应重视不同部门和机构在应对非洲债务问题上的协调，应该借鉴已有经验和规则，加强与IMF、巴黎俱乐部国家以及其他债权人之间的沟通协调，进一步发挥中国在应对非洲债务问题上的作用。
在问答互动环节，针对共同框架进展、中国与巴黎俱乐部关系等问题，黛博拉指出，一方面，虽然中国与巴黎俱乐部之间存在着较大差异，但中国可以尝试接受巴黎俱乐部，包括国际货币基金组织等国际组织的一些项目和准则，另一方面，也应看到，国际债权人主体多元化这一现状也应该为巴黎俱乐部所接受，需要让更多的私人债权人参与到巴黎俱乐部中，才能促进更好的债务处理。葛瑞格雷也强调私人债权人的重要性，缓债倡议及共同框架的执行必须使私人债权人参与其中，此外，解决债务问题应该建立一个更综合性的框架，这是未来需要努力的重要方向。王泺教授强调，应对非洲债务问题必须依赖发展投入，在支持非洲债务可持续发展和基础设施发展上，各国与国际组织应加强投入和务实行动。
中国非洲商会吉尔斯•琼在总结致辞中指出，非洲债务问题涉及到诸多国家、国际组织、金融机构等利益攸关方，其中政府扮演着非常重要的作用，但也需要其他行为体能跟上。目前，疫情反弹、俄乌冲突以及欧洲衰退等形势叠加影响，加重了非洲债务问题，这对解决非洲债务问题提出了新要求。非洲国家需要金融市场准入，需要持续的融资支持，国际伙伴也需要更多了解非洲的实际需求，对产业发展进行投融资，促进非洲经济发展。中国的帮助对非洲国家十分重要，中国应深化中非合作，在支持非洲发展上发挥更大作用。