制度碎片和领导力缺失：全球环境治理双赤字研究

2013年06月02日

摘要

1992年里约会议,2002年约翰内斯堡会议和2012年“里约 20”会议等三次可持续发展峰会促成了全球环境治理的政治意愿，形成了全球环境治理模式，全球治理权力结构随之发生重要变化。另外，在国际金融危机和气候变化双重影响下，全球治理机制、领导和组织方式也在不断发生变化，全球治理制度日益碎片化。全球环境治理涵盖世界各国的生存、经济和政治等三个层面，涉及联合国、主权国家和非政府组织等多元行为体，有效的全球治理须通过统一和整合的战略政策来解决集体环境问题。

本文认为，环境治理领导失衡及制度碎片化这两方面导致全球环境治理赤字问题，领导力缺乏和制度碎片化导致人类无法有效协同应对环境危机。一方面，世界各国在推进可持续发展、实现千年发展目标方面取得了一定进展，特别是包括中国在内的新兴经济体的崛起成为最重要的事件，这意味着自冷战结束初期西方主导的全球治理权力结构发生了重要变化，全球环境治理领导力量出现失衡；另一方面，在国际金融危机和气候变化等环境危机的双重影响下，全球治理机制、领导和组织方式也在不断发生变化，全球环境治理的碎片化问题突出。2012年，“里约 20”联合国可持续发展大会经历了20年后重回里约的“原点”，仅重申了里约的原则，未能在全球环境治理机制上取得进步。许多发展中国家未能实现千年发展目标，发达国家没有完全兑现其承诺；由于一些国家的退出，《京都议定书》无法实现当初的减排设想，而从防治荒漠化到生物多样性等多边协商成果有效性都在下降。本文试图通过对全球环境治理双赤字研究，阐释和分析制度碎片和领导力对全球环境治理的影响。
一、制度碎片化和全球环境治理赤字
在全球环境治理发展过程中，随着不同阵营之间和内部的差异性和制度交互性增多，呈现出“碎片化”局面。其主要表现在治理参与主体和制度建设两方面。
从治理主体碎片化角度来说，主体的“碎片化”指的是原有环境治理的南北主线不断削弱，污染大国和污染小国的矛盾凸显出来。首先，随着新兴发展中大国崛起，发展中国家之间发展程度和差距越来越大，发展中国家谈判阵营的立场差异和分歧逐渐扩大，应对气候变化等全球环境问题的潜在矛盾逐渐表面化，尤其在减排目标和责任等方面。例如，从2005-2030年，中国和印度能源需求增量将会占据全球增量的45%以上。[①]因此，小岛屿国家和对气候变化影响脆弱的非洲贫困国家要求制定一项比《京都议定书》更加严格的具有法律约束力的协议，要求实现1.5度的减排目标，这一要求遭到经济快速增长的发展中国家的普遍反对，认为达到这个目标将会使经济发展出现倒退。中国气候变化谈判代表团副团长苏伟也强调，发展中国家内部由于情况不同、地理位置不同、资源不同，应对气候变化的立场存在很大差异，这使得中国借助发展中国家维护自身利益的程度相应会受到一定的限制，而且承担着来自发展中国家内部越来越大的压力。[②]其次，欧美等发达国家在气候变化中长期减排方面立场的固有差异仍未解决，对国际合作模式的认识差异增多。例如，美国代表的“伞形联盟”与欧盟在气候变化的认识、应对方法、国际合作，以及对发展中国家的要求等诸方面立场固有差异仍未解决，新的矛盾增多。最近，美国国内立法让奥巴马无法在气候变化领域施展才华，美国更无法接受《京都议定书》模式。欧盟虽然承诺至2020年将排放量降低20%，[③]德国、英国和部分北欧国家希望将其减排幅度提高至30%，但增大减排幅度引起东欧国家、意大利等国的激烈反对，导致欧盟无法形成统一行动。[④]
一些学者认为，全球环境治理机制太多且过于碎片化，机制缺乏实施和履约能力，也造成资金援助小额化和低效率等问题。特别是在环境领域，有些制度缺乏相互联系，几乎无法相互联系，并且有着不同的、不相关的决策制定过程；有些则存在原则、规范和规则的冲突，有些则基于不同联盟，出现治理冲突。[⑤]联合国负责水资源保护问题的机构就有：联合国防止荒漠化公约组织、联合国拉姆萨尔（Ramsar）湿地保护公约组织、亚太经社理事会、亚太水理事会（ESCWA）、国际海事组织、全球环境基金、联合国开发计划署、联合国淡水计划项目（UN Fresh Water）、联合国欧洲经济委员会、联合国环境署、联合国教科文组织、世界卫生组织等。这些机构互不隶属，水资源治理项目和资金经常出现浪费和重复现象。以气候变化机制为例，以《联合国气候变化框架公约》为核心的气候变化治理机制受到质疑，以大国协调为特征的合作机制模式(如20国集团、主要经济体论坛等互动模式)、自下而上的市场资源模式等不同制度在发达国家和发展中大国之间不断发展。美国自2007年发起的主要经济体在能源安全和气候变化问题上的进程。这项进程包括世界上最大的17个经济体，目的是减少温室气体排放，它与联合国气候机制的关系是模棱两可的、部分而言是冲突的。环境领域中新兴联盟日益增多，而且以发达国家和发展中国家相互结盟为主，欧盟已经组成卡塔赫纳论坛(Cartagena Dialogue for Progressive Actions)，[⑥]并对谈判进程起到推波助澜的作用，其主要成员国包括的发展中国家有安提瓜和巴布达、孟加拉国、哥伦比亚、哥斯达黎加、埃塞俄比亚、印度尼西亚、秘鲁、萨摩亚、马拉维、马尔代夫、马绍尔群岛、墨西哥、坦桑尼亚、泰国、东帝汶、乌干达等；包括的发达国家如比利时、法国、德国、加纳、新西兰、挪威、西班牙、荷兰、英国等。2012年，美国、加拿大、墨西哥、瑞典、加纳、孟加拉国和联合国环境规划署联合发起气候和清洁空气联盟，旨在减少黑碳、甲烷及氢氟碳化合物等三种污染物的排放,现已有大约30多个成员。
二、领导力缺失和全球环境治理赤字
在权力转换过程中，随着新兴发展中大国崛起，美国和欧洲等在全球治理逐渐收缩，全球治理缺乏新的领导动力，传统大国的倡议和议程设置能力都有所下降。[⑦]在20世纪70年代，美国尼克松政府和卡特政府主导了全球环境治理发展，一系列条约得以签订。例如，管制有害废弃物跨国移动的《巴塞尔公约》（Basel Convention）、管制臭氧层破坏物质的《蒙特利尔议定书》（Montreal Protocol）、 《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity）、保护濒临绝种动植物的《华盛顿公约》（CITES），以及管制持久性有机污染物POPs的《斯德哥尔摩公约》（Stockholm Convention）等。[⑧]然而自21世纪以来，无论是美国还是欧洲都因为未能提供类似20世纪的领导作用。2012年，“里约 20”联合国可持续发展峰会充分反映了全球环境治理的领导赤字问题，此次会议正值许多重要国家的大选年。包括美国、俄罗斯、法国、中国等主要国家都处于总统大选或领导换届，许多国家的领导人或忙于选举，或忙于选后的各项安排，对于预期不能获得政治加分的国际会议自然缺少政治热情。受金融危机影响，以往在环境领域最为积极的欧洲各国把主要精力放在欧元区和各国的国内事务，挽救欧元、维护金融和经济秩序、解决严重失业问题是其头等要务。新兴经济体虽然获得越来越多的话语权，但一方面，由于其经济实力及其他方面缺陷尚不足以领导全球；另一方面，出于“共同但有区别责任”的原则，也希望发达国家能够兑现承诺，寻求更公平的责任分担。因此，在此次“里约 20”大会上，除了中国、意大利等少数国家的政府首脑发言和主办国巴西表现较为积极外，整体缺乏有效的领导力。
西方学者普遍认为，中国等新兴大国崛起改变了既有的全球治理结构。[⑨]全球环境治理格局变化与各国减排潜力、排放量密切相关，目前，发展中大国上升态势明显（参见表1、表2）。新兴国家在经济方面的群体性崛起，带来了世界经济政治格局的变化，深刻地影响了全球环境治理的领导结构。全球环境治理进行40多年来，发展中国家的经济总量地位显著提升，金融危机以来以“金砖国家”为代表的新兴经济体对全球经济增长的贡献超过50%，发展中国家的经济实力已今非昔比，全球政治经济格局出现“东升西降”趋势，新兴国家政治地位上升。新兴国家以群体性崛起，它们正在走向国际舞台中心，由此也改变了近几十年来一直由发达国家主导的全球治理模式的变化。一些国际组织如世界贸易组织、国际货币基金组织和世界银行等纷纷进行改革，不断提升中国等新兴国家的话语权和影响能力。根据1990-2010年的数据，温室气体排放格局发生转移（参见表2）。虽然累积排放的份额依然远低于发达国家，2008年，非附件I缔约方的排放量全面超越附件Ｉ缔约方；经过金融危机的短暂影响之后，2011年，全球二氧化碳排放量创新高，达340亿吨，其中中国和印度排放总量占1/3，与经合组织国家相当；中国的人均排放为7.2吨，仅比欧盟水平低0.3吨。[⑩]这些变化使传统发达国家领导全球环境治理如率先减排方面意愿一再减弱，不断向发展中国家转嫁责任，并推动弱化“共同但有区别的责任”等全球环境治理的固有原则。
以气候变化为例，20世纪90年代确定的“共同但有区别的责任”原则和以《京都议定书》等为基础，确立了全球环境治理的“南北格局”，发展中国家二氧化碳排放只占全球的32％，其中中国占11％；发达国家在减排潜力、排放量等方面占据绝对优势，因此发达国家率先承担减排义务，并为发展中国家提供资金和技术支持是全球共识。经过20多年的发展变化，谈判方内部减排能力、潜力、经济实力等发生了巨大变化。2007年，政府间气候变化专门委员会（IPCC）评估报告认为，发展中大国的减排潜力日益增加，2000-2030年，基于能源使用碳排放量2/3或者3/4增长量来自发展中国家。世界银行的报告认为，到2030年，大部分新增的全球能源消费将会来自新兴发展中大国，其中中国占55%，印度占18%。[13]中国1997年的排放水平就已经达到3367.7万吨，约占全球年度排放总量的14.23%，位居世界第三位，仅次于美国和欧盟，[14]2012年中国气候变化谈判代表团团长解振华正式公布中国排放量已经成为世界第一[15]。根据国际能源署的统计，从2005-2030年，中国和印度能源需求增量将会占据全球增量的45%以上[16]。正因为如此，随着各国减排潜力、排放量发展变化，全球环境治理的“南北格局”中的稳定状态开始逐渐失衡。一方面，由于地球排放空间有限，而排放量增长迅速的发展中大国日益成为减排的新焦点；另一方面，发达国家由于经济垄断优势在削弱、领导全球减排和提供资金技术支持的意愿也在下降。例如，2011年后，因为美国国内减排立法已经停止，欧盟在20%中期减排目标止步不前，加拿大政府也借口无力支付违反《京都议定书》减排目标的罚款而退出，日本因核电站事故而放弃了哥本哈根会议所提的减排目标。
正因为如此，西方国家学者开始研究如何推卸环境治理的领导责任和义务,如何用全球环境治理来限制发展中国家。彼得·哈斯和托马斯·迪克逊等学者提出，要从环境容量入手限制发展中国家对稀缺环境资源的无序竞争，[17]美国学者詹姆士·罗西瑙[zm1]  (James N. Rosenau)也提出全球治理正从“权力均衡”向“付费均衡”发展，发展中国家必须为全球污染付出代价。[18]美国学者克里斯托弗·斯通[zm2] （ Christopher D Stone）等学者认为，与其让发展中国家“搭便车”，[19]不如通过环境容量约束发展中国家。在臭氧层问题上，印度学者拉思詹斯（Rathjens）认为指出：“关于臭氧保护的谈判是一种南-北冲突，而非一个全球共同的问题。印度既不是臭氧消耗物质的主要生产国和使用国，也不关注臭氧物质对同温层的影响。没有印度和中国的参与，全球防治臭氧层行动没有意义。”。[20][u3]
   更为重要的是，自冷战结束后,“联合国已从昔日被冷落的边缘地位逐渐移向国际关系的中心,正在成为变化无常的世界局势中的‘一个不变的中心点’”，[21]在全球治理的很多领域，联合国都在发挥作用。然而，作为全球环境治理的核心,联合国环境规划署（UNEP）却很难在从气候变化到荒漠化等各个领域中发挥领导，并不能有效地为国际社会提供全球环境公共物品的功能。全球环境治理的领导能力缺失首先反映在联合国环境署自身,联合国环境署的领导能力有限，授权有限，预算有限，也缺少普遍的政治支持。如下图所示，联合国环境规划署所掌握的预算在国际组织比较中，显然不足以支持它的领导作用：
联合国环境规划署对全球环境污染和资源管理也缺少权威。由于联合国环境规划署的制度失效，因此全球环境治理体制高度分散和碎片化。[23]不仅如此，联合国环境规划署还要在责任、政治支持度、各种资源等问题上与联合国其他部门展开竞争，这些部门包括联合国可持续发展委员会、联合国发展项目组、世界气象组织和国际海洋委员会。一些独立的条约秘书处也要和联合国环境规划署竞争时间与注意力，这些秘书处包括《蒙特利尔条约》《巴塞尔条约》《国际贸易与濒危物种协议》《气候变化协议》。一种统一协调的机构性结构的缺失加剧了问题的复杂程度，如认同问题、追踪环境趋势、设置优先权、合理财政支出、传递行之有效等。
领导力赤字在全球气候治理领域表现明显，全球气候变化作为一个非强制性的松散型政治议题，既吸引了各国和地区的关注，同时也无法对各国和地区的政策形成强制性制约。气候变化演化为长期复杂的环境问题，是全球市场失灵和国际制度失灵的结果[24]。作为气候谈判的发起者，欧盟一直是推动气候变化谈判最重要的政治力量，但哥本哈根会议之后，欧盟在气候谈判中的地位不断下降。[25]特别是2011年以来，欧债危机给全球新能源产业发展带来阻力，进而使联合国气候谈判遇阻。债务和财政取代气候变暖和低碳成为当前欧洲最紧迫的问题，民众和舆论的关注点也随之转移。与此同时，在政治层面推动力相对弱化，也将影响到欧洲应对气候变化的领导能力。而发达国家整体则继续规避自身的减排责任和援助义务。它们刻意把气候变化谈判引入讨论程序、技术和边缘问题，对发达国家率先深度减排和兑现资金与技术转让承诺等实质性问题则采取拖延战术。从联合国对气候变化的领导力来看，应对气候变化不同的利益诉求导致各国气候外交的立场差异，进而影响到气候变化谈判的进程，特别是由于唯一具有量化法律约束力的《京都议定书》第二承诺期无法达成一致，联合国的多边框架在气候变化问题上的主导地位正受到质疑。
结 论
全球环境治理是全人类共同关心的问题。在全球环境治理过程中，发达国家、新兴发展中国家、资源富裕国家，以及联合国环境署和其他非国家行为体，依据国际环境法的规则、制度和价值规范，在人类生存品质和代际公平、资源和经济协调发展、主权和环境干预等方面进行多元合作与竞争。全球环境治理过程既包括传统权力政治因素，也有制度建设的驱动，威斯特伐利亚的权力结构体系影响了治理的领导权，而制度建设则会融合各种环境规则。[26]
制度碎片和领导力缺失是造成全球环境治理赤字的主要原因，这两种原因相互影响。全球环境治理从传统的权力单线结构朝向多元结构、制度建设从集中向碎片化发展。实际上，全球环境治理碎片化本来就是一个不成体系的规则制度的演化，碎片化问题加重也是全球环境治理领导力缺失的自然结果，因此碎片化问题一直伴随着全球环境治理领导结构演进而演进。全球环境治理碎片化现象导致了两元困境：一方面，全球环境治理的扩大推动新规则、新机构不断确立，并反映了全球环境治理的领导结构，从而推动环境议题在国际事务的作用上升；另一方面，全球环境治理碎片化的现象，造成国际机构和国际法规则之间议题交叉、功能重复，影响和降低了全球环境治理的效果。
综上所述，全球环境治理一直存在权力竞争和制度建设的两条主线，其中最重要的两个特征是：一是缺乏领导，美国、欧盟、发展中等大国等国家和地区的倡议和领导能力都有所下降，全球可持续发展机制亟需注入新的领导力量；二是现有环境制度的碎片化问题。全球环境治理制度滞后并无法推动各国为向可持续发展方式转变提供动力。在权力和制度二元互动的主线中，也有交叉互动问题，如欧盟和美国一直争夺全球环境治理的领导权，在2012年“里约 20”会议上，欧盟强调提升联合国环境规划署成为全球可持续发展领导机构，制订全球议程并统筹环境融资，促进在联合国系统内协调一致地处理可持续发展所涉及的环境问题，并成为具有权威性的全球环境的维护者，以及协调环境贸易、环境安全的联合国协调仲裁者。美国倡导的改革方向则是反对组建全球领导机构，主张扩大融资和市场参与，加强联合国能力建设。欧美围绕未来全球环境治理的规则和权力张开激烈竞争。
联合国秘书长潘基文认为，“里约 20”峰会不是结束而是开始。当前，全球环境治理面临的一个基本事实是，如何协调发达国家和新兴大国的关系，如何建立公平有效的制度这两大问题将是今后环境外交面临的十分棘手的问题。首先，必须承认地球环境承载力有限的原则，世界各国必须通过有效的全球治理把人类的发展控制在地球承载能力范围之内；其次，承认地球的整体性和相互依存性原则，意识到加强国际合作是确保全球环境安全的唯一出路。正是基于以上原则，在全球环境治理中，各方不仅仅生存在威斯特伐利亚权力体系的“你之所得即是我之所失的零和关系”中，而是形成一种协调权力结构和制度建设的新的环境治理。随着中国等新兴发展中国家的崛起，如何实现联合国平台下全球环境机制的主导权、规则、关注点等改革，提升联合国环境署的能力，提升新兴大国的话语和倡议权等，这些问题都是未来全球环境治理的中心议题。 

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