音频｜张琪悦接受中央广播电视总台南海之声采访，谈美国“航行自由行动”的实质
2022年03月21日
3月21日，上海国际问题研究院助理研究员张琪悦接受中央广播电视总台南海之声采访，针对美国航行自由行动的实质展开分析。访谈从《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）对于航行自由的定义出发，聚焦于美国近年来开展“航行自由行动”，挑战所谓中国“过度的海洋权利主张”是否具有法律依据。访谈还谈及《公约》在解决与海洋有关的事务的重要作用和局限性，中国在《公约》谈判中发挥的作用，以及美国作为《公约》非缔约国是否会受其规则的约束。
以下为访谈音频链接。
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以下为访谈的主要内容。
01
航行自由
1.《联合国海洋法公约》中，是如何定义航行自由的？
航行自由”在《公约》第87条中予以规定，是公海自由六大的一种。《公约》规定的公海的6大自由遍及整个海洋空间，包括上空的飞越自由；水中的航行自由、捕鱼自由、科学研究自由；水下的铺设海底电缆和管道的自由、建造国际法所容许的人工岛屿和其他设施的自由。《公约》还特别要求，所有国家在行使权利时，须适当顾及其他国家行使公海自由的利益和在区域内活动的有关权利。公海的航行自由也在专属经济区内比照适用。根据第58条，在专属经济区内，所有国家享有公海的航行和飞越自由。因此，“航行自由”是公海的六大自由之一，所有国家在专属经济区比照适用，在行使权利时各国应当适当顾及其他国家的利益。
2、由于美国不是《公约》缔约国，美国的“航行自由行动”是否与《公约》的“航行自由”相符？
美国的“航行自由行动”与《公约》的“航行自由”权利存在本质区别。美国航行自由行动最早由卡特政府于1979年提出，用以挑战美国政府认定的其他国家所谓的“过度的海洋权利主张”。这一行动由美国海军行使。美国国防部各财年都会公布航行自由行动报告，也能获得专门拨款。美国的航行自由行动不仅仅是挑战中国的东海和南海，也挑战其他国家和地区，包括日本、马来西亚、越南等，遍布亚非欧美。挑战事项也越来越多，包括军舰在领海的无害通过须经事先批准；国家划设过度的直线基线；海洋地物的法律地位；毗连区内的安全事项等。挑战的事项在报告中予以列举。前几年，美国开展航行自由行动的数量和频率不断增加，到2020年达到顶峰。近两年由于疫情原因，次数也明显下降，但美国的航行自由行动和军事侦察行动仍然对对我国有很大的安全威胁。
3、我国与美国在“航行自由”这一规则的理解上，存在哪些差异？
我国对于“航行自由”概念的理解是基于《公约》，即尊重各国在公海和专属经济区内享有的航行自由，并适当顾及其他国家的权利和义务，反映出我国希望和平利用海洋、维护海洋良好秩序的目标。而美国的“航行自由行动”并不是《公约》项下的概念。首先，它的发生地点并非在公海和专属经济区内，而大多发生在国家管辖海域内，甚至也包括领海。其次，美国挑战的地区也未必真的存在航行自由的问题。美国本身作为《公约》的非缔约国，挑战其他缔约国根据《公约》所能主张的海洋权利范围，本身就违反了《公约》与第三国家的义务，也就是“条约对第三国既无损也无益”的原则。美国干预其他国家根据《公约》主张航行自由的做法同样违反了“不干涉他国内政”的规定。由此可见，美国的这种行动实质上是基于本国的战略利益考量。美国以此为工具，为本国开展地缘战略竞争和博弈增加筹码。
4、我国要求美方进入我领海水域时要经批准，这一权利在《公约》中有相关依据吗？
美国挑战我国南海所谓“过度的海洋权利主张”的其中一项事由是挑战军舰在我国领海内无害通过时需经事先批准。美国指责我国的这项实践于法无据。第一个原因的在《公约》谈判过程中，各国关于外国军舰和军机能否不经批准进入国家领海和领空始终存在争议。到1982年第十一期会议，经过中国等近30个国家的最终努力，确定沿海国可以自主制定法律、规章、管理通过其领海的船只。因此，我国1996年全国人大常委会关于批准《公约》的决定中的第四条重申，《公约》有关领海内无害通过的规定，不妨碍沿海国按其法律规章要求外国军舰通过领海必须事先得到该国许可或通知该国的权利。除我国外，也有其他国家采取了类似的制度，如阿尔及利亚、也门等，在国际社会已经形成一定的国家实践。此后，2021年9月1日我国施行的新《海上交通安全法》第54条规定，五类外国籍船舶进出我国领海，应当向海事管理机构报告，种类包括潜水器、核动力船舶、载运放射性物质、有毒有害物质船舶，以及法律、行政法规、国务院规定的可能危及我国海上交通安全的其他船舶。这项新的修法在先前军舰进入领海须经批准的基础上，加入五类外国籍船舶进入领海需要报告的要求，进一步完善了我国领海管理制度。我国在领海内拥有主权，无论是1996年批准《公约》的决定，还是新的修法，都符合《公约》的规定。
第二个原因，美国在我国领海内开展的行动并不属于无害通过制度的范畴。根据《公约》第19条对于“无害通过”的定义，无害通过要求不损害沿海国的和平、良好秩序或安全。第19条也列举了一系列不属于无害通过的情形。而美国经常在我国南海岛礁12海里以内实施的情报搜集搜集、军事测量活动并不属于无害通过事由，也使我国国家安全遭受了严重的损害。因此，美国无权援引《公约》中对于领海无害通过制度，指责我国事先批准和报告的要求。
5、如果有相关依据，那么美国所谓的中国对南海航行自由造成威胁就是个伪命题，可以这样理解吗？
南海航行自由从来不存在问题。美国挑战我国在南海所谓“过度的海洋权利主张”也缺乏事实和法律依据。南海是全球最繁忙的水域。全球近一半的商船、三分之一的原油运输和超过二分之一的天然气需经南海运输，船舶能够畅通无阻地通过南海。此外，我国特别注重在南海提供公共服务。交通部在南海修建灯光射程可达22海里的大型灯塔，安置了航向标，履行海上搜寻救助的义务，为过往船只保驾护航。这些都是我国维护南海航行自由做出努力的体现。南海航行自由是被美国炒作起来的问题，本身不具有真实性。议题的设置是美国引导和操纵国际舆论走向的体现。对此，无论是南海沿岸国还是国际社会，都应当明晰事实、减少误判，对区域安全形势有正确的认识。
02
《联合国海洋法公约》
1、请介绍《公约》在处理海洋事务中的重要性和权威性？
《公约》于1982年在第三次联合国海洋法会议上通过，今年是《公约》通过的四十周年。在国内外的海洋法和国际法学界，掀起了关于《公约》这四十年来成就和问题的讨论，对我们回顾、反思和展望《公约》的适用很有启发。
《公约》本身作为一部关于海洋法规则的综合性公约，被誉为“海洋法宪章”，基本囊括了各海洋区域的大部分权利。《公约》在序言中指明了其目的和宗旨，即“解决与海洋法有关的一切问题”，这也是《公约》制定和实施的目标。《公约》能够为确认海洋权利、维护海洋秩序、解决海洋争端提供了法律依据，为促进海洋的和平使用、海洋资源的公平有效利用和合理分配、实现海洋生物资源的养护和研究、保护和保全海洋环境发挥重要作用。
然而，《公约》不能解决与海洋有关的一切问题。原因有二：第一，《公约》磋商过程中面临着巨大的政治和法律困难，为协调不同国家间利益分歧，形成“一揽子协定”，各国和各利益集团在磋商中不得不做出妥协，导致了《公约》无法完全满足各国的海洋权利要求。第二，随着国家实践和海洋法的发展变化，《公约》也难以涵盖国家管辖海域内的所有情况，国际社会也正面临着新的海洋问题，包括国家管辖海域外生物多样性的养护和可持续利用、国际海底区域资源勘探开发规章等，通过谈判磋商制定新的规则。因此，《公约》也确实存在规则的缺失。对于《公约》未尽规则的补充有两种常见的路径。第一，《公约》序言规定，对于本本公约未予规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据。第二种途径是通过《公约》的解释和适用，满足国家和国际社会的需要。
2、《公约》在第三次联合国海洋法会议中谈了9年才最终达成，其中中国起到了哪些重要推动作用？美国又有哪些举措？
从中国角度，第三次联合国海洋法会议是中国重返联合国后第一次参加的重要国际多边谈判。在这9年终，中国是全程参与了整个谈判过程，见证了《公约》的通过经历了十分曲折和艰难的过程。从现阶段我国海洋权利构建、海洋权利维护、建设海洋强国的目标来看，《公约》是对中国命运影响极为深远的国际规则。
中国积极促成《公约》的达成，为此付出了很多努力，甚至也做出了一定程度上的妥协，体现出中国作为负责任的大国，为海洋法治做出了重要贡献。在1973年到1982年，基于当时“反对超级大国凭借其全球行动能力，在各大洋划定势力范围”的历史和政治需要，中国更注重站在发展中国家阵营，为本国和第三世界国家争取利益，在当时具有重要的历史意义。这也奠定了《公约》照顾发展中国家的特殊利益和需要的基调。
在美国方面，据当时参加谈判的中国外交官回忆，在《公约》通过的最后时刻，美国更换了代表团团长，突然宣布对公约有重大保留意见。美国反对的部分主要集中在深海矿产问题上，并要求在新成立的国际海底管理局拥有否决权。与此同时，美国还与英法德谋求另外订立条约作为抗衡。2012年，时任美国国防部长开始新一轮推动《公约》获美国参议院批准的努力。后续美国政府也有陆续有推动加入《公约》的举措。从理论上讲，经过民主党和共和党表决，美国后续加入《公约》的可能性确实存在，但这一进程能否以及何时推进，仍有待后续观察。
3、作为海洋强国和重要沿海国家，美国为何不加入《公约》？
美国不加入《公约》表面上是对深海矿产问题持有不同意见，但实际上更多地出于维护本国利益的考虑。对于《公约》，美国采用“合则用，不合则弃”的做法，对于《公约》中对本国有利的规则加以利用，作为本国开展行动的法律依据，甚至以此指责其他国家行为与《公约》规则不符。对于和本国利益不相符的部分，例如《公约》禁止在领海内危害沿海国和平与安全，如禁止搜集情报、采取军事行动等，美国不会遵守此类规定。概括来说，美国只享受《公约》的权利，而不接受《公约》的约束。
03
美国海上霸权
1、美国不是缔约国，是否可以不遵守《公约》规定？
尽管美国并不是《公约》缔约国，但也应当遵守其规定。主要原因有二：第一，《公约》是习惯国际法的法典化。在《公约》条文规则制定以前，海洋领域的许多规则已经存在，对国际法上的各主体都具有法律约束力。《公约》的编纂使规则更加系统和完善。美国应当接受习惯国际法的约束。
第二，应当从整体的角度来理解和看待海洋法和国际法规则。《公约》作为国际公约，是国际法渊源的一种。不同的法律渊源之间也会存在重叠。《公约》的条文也存在于习惯国际法、一般法律原则，在不少的司法判例和公法学家学说中均有所体现。因此，美国的行为也会受到其他法律渊源的约束。美国如果以蹦不是缔约国为由违反《公约》，极有可能违反既存的国际法规则和原则。
2、目前在南海以及世界诸多海域所面对的问题是，美国将其在其他国家专属经济区内进行的军事侦察、军事测量，以此定性为“海洋科学研究”，并自我认定为符合《公约》“为和平目的”的原则。从法理角度看，美国可以对本国行为做出这样的界定吗？
“军事测量”和“海洋科学研究”确实在行动上具有相似性。《公约》第十三部分对海洋科学研究的一般原则做出规定：专为和平目的进行；以适当科学方法和工具进行；不应对其他正当用途有不当干扰；遵守一切有关规章，包括保护和保全海洋环境的规章。
区分“军事测量”和“海洋科学研究”存在两个重要标准：第一，该行为是否用于和平用途。美国显然不是。2021年2月26日被曝出美国海军“无暇号”测量船在西沙群岛附近航行，数天前就已经进入南海，显然是出于军事用途。
第二，海洋科学研究的开展应当遵守在不同海域的规定。例如非经沿岸国许可，不得在领海内开展海洋科学研究，否则违反“无害通过”制度的规定。根据《公约》第256条，在专属经济区和大陆架上开展海洋科学研究，应经沿海国同意，并且不得对沿海国行使主权权利和管辖权所进行的活动有不当的干扰。但事实上，美国开展的军事测量活动通常是秘密进行的，不会经沿海国的同意。这也是判断美国的行为构成“军事测量”，而不是“出于和平目的”的“海洋科学研究”的重要依据。